Produits phytopharmaceutiques & épandage

Règlementation, Réglementation drones

Publié le 12 mars 2022

De historique à nos jours, des réglementations applicables aux drones

Chers Adhérents,

Afin de vous permettre d’être au fait de la réglementation en matière d’épandage de produits phytopharmaceutiques par drones civils, l’APADAT a choisi de vous présenter un historique qui, certes, vous apparaîtra très axé sur le droit mais, aura le mérite de vous présenter le panorama légal et réglementaire de cette technique de travail agricole depuis avant la Loi « EGalim » n° 2018-938 du 30/10/2018 jusqu’à aujourd’hui.

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C’est ainsi que, pendant longtemps, au niveau national et avant la Loi « EGalim », les dispositions de l’article 253-8 du Code rural et de la pêche maritime posaient en son point I alinéa 1 le principe d’interdiction de « La pulvérisation aérienne des produits phytopharmaceutiques ». Pour autant, tout principe comportant son ou ses exception(s), l’alinéa 2 du point I prévoyait une dérogation « temporairement par arrêté conjoint des ministres chargés de l’environnement, de l’agriculture et de la santé » mais, uniquement, « En cas de danger sanitaire grave qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens » dans le but de « lutter contre ce danger ».

Au plan européen, deux textes étaient applicables :

  • d’une part, le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (à voir les articles 28 et 53 / principes et dérogations) ;
  • d’autre part, la directive 2009/128/CE du Parlement et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides, compatible avec le développement durable. (directive en cours de révision / version 2022 venir)

Et puis, est arrivée la Loi « EGalim », qui a été adoptée par le Parlement, le 02/10/2018, promulguée le 30/10/2018 et parue au Journal Officiel (J.O) sous le numéro 0253, le 01/11/2018. Cette Loi, en faveur de l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, est issue des états généraux de l’alimentation qui se sont tenus du 20/07/2017 au 21/12/2017. 

Elle a été réfléchie autour de trois axes stratégiques,  à savoir :

  • assurer la souveraineté alimentaire de la France,
  • promouvoir des choix alimentaires favorables pour la santé et respectueux de l’environnement,
  • réduire les inégalités d’accès à une alimentation de qualité et durable.

Elle a, par ailleurs, été pensée en fonction des trois critères antérieurement existants, savoir :

  • celui de « La directive 2009/128/CE » qui définit à son article 3 paragraphe 5 la pulvérisation aérienne comme toute application de pesticides par aéronef, en visant explicitement l’avion et l’hélicoptère,
  • l’article L. 253‑8 du Code rural et de la pêche maritime qui interdit la pulvérisation aérienne ,
  • l’article L. 6100-1 du Code des transports qui définit tout aéronef comme

« Tout appareil capable de s’élever ou de circuler dans les airs. », ce qui comprend, également, les drones.

Mais, ce qui est intéressant de constater c’est que, au stade de ces  états généraux, seules étaient abordées les questions de l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et d’une alimentation saine et durable, à l’exclusion de toutes notions de protection des travailleurs ou de santé environnementale.

Et c’est, précisément, par son article 82inscrit dans le chapitre III de la Loi « EGalim » qu’a été, expressément, abordée la question du « Renforcement des exigences pour une alimentation durable accessible à tous. » et, surtout, qu’a été posé le principe de dérogation aux dispositions de l’alinéa I de l’article L. 253-8 du Code rural et de la pêche maritime qui, historiquement, interdisait la pulvérisation aérienne. C’est dans ce contexte qu’a été lancée une expérimentation de l’utilisation des aéronefs télépilotés pour la pulvérisation aérienne de produits autorisés en agriculture biologique ou dans le cadre d’une exploitation faisant l’objet d’une certification du plus haut niveau d’exigence environnementale mentionnée à l’article L. 611-6 du Code rural et de la pêche maritime. Cette expérimentation était prévue pour une durée maximale de trois années à compter de la promulgation de la Loi « EGalim » et sur des surfaces agricoles présentant une pente supérieure ou égale à 30%. Suivie, en terme d’évaluation, par l’agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, cette expérimentation avait, surtout, vocation à déterminer les bénéfices liés à l’utilisation de drones pour limiter les risques d’accidents du travail et pour l’application de produits autorisés en agriculture biologique ou faisant l’objet d’une certification du plus haut niveau d’exigence environnementale mentionnée à l’article L. 611-6 du même Code en matière de réduction des risques pour la santé et l’environnement. L’objectif recherché étant de permettre l’épandage par drone, cela impliquait la suppression de l’interdiction d’épandage systématiquement faite à tout aéronef au sens de l’article L. 6100-1 du Code des transports tel que rappelé plus haut. Cela nécessitait, également, de veiller à contrer les problématiques de dérive associées aux épandages par hélicoptères ou par avion (y incluant les ULM). L’idée forte demeurait de permettre de réduire les risques humains découlant des pulvérisations terrestres dans certaines zones dangereuses (vignobles à forte pente, bananeraies, rizières, parcelles agricoles peu accessibles, etc …) et, précisément, tous risques d’accidents matériels et corporels liés aux pentes importantes ainsi que les risques chimiques liés à l’exposition aux produits et de rendre possible l’épandage quelles que soient les portances de sols (inondés, saturés, meubles, etc …). L’objectif recherché était, par ailleurs, d’obtenir :

  • une exposition de l’applicateur très limitée,
  • une réduction de la dérive (devenue faible) grâce, d’une part, au principe même des multicoptères, d’autre part, à des jets plaqués au sol,
  • un abaissement de la dose de produits utilisés (en moyenne, 4 fois moins que par épandage au sol),
  • des vols précis au-dessus des cultures, à faibles hauteurs (1,5m environ) et de façon automatisée,
  • la possibilité de traitements de petites parcelles et/ou de parcelles accidentées,
  • une facilité d’emploi,
  • des bruits réduits,
  • des avancées technologiques importantes (notamment, sur l’autonomie et l’emport), ce qui avait, déjà, été positivement expérimenté au Luxembourg comme en Suisse. 

La Loi « EGalim » a, rapidement, été renforcée par un arrêté d’exécution en date du 26/08/2019, paru au J.O. n° 0234 du 08/10/2019 , lequel s’est inscrit comme un arrêté conjoint des ministres chargés de l’environnement, de l’agriculture et de la santé qui garantissait l’absence de risque inacceptable pour la santé et l’environnement et qui définissait les conditions et modalités de cette expérimentation. Fort de ses 13 articles, cet arrêté a défini, en son article 1, les conditions et modalités d’une expérimentation visant à déterminer les bénéfices liés à l’utilisation d’aéronefs télépilotés dans les parcelles agricoles présentant une pente supérieure ou égale à 30 %, pour limiter les risques d’accidents du travail et pour l’application par voie aérienne de produits phytopharmaceutiques utilisables en agriculture biologique ou dans le cadre d’une exploitation certifiée de haute valeur environnementale. D’un point de vue administratif, les modalités des demandes d’essais expérimentaux ont été assez lourdes. C’est ainsi que chaque dépôt d’une demande devait être effectuée auprès du Ministre chargé de l’agriculture, accompagnée d’un dossier venant répondre à, pas moins, de 10 paramètres définis en son article 3. En cas d’autorisation d’essais, une publication au BO AGRI devait être faite sans tarder et emporter, avec précision, les conditions de mise en œuvre autorisées sachant qu’à tout moment l’autorisation pouvait être suspendue. L’expérimentation nécessitait, également, d’informer le Préfet 7 jours avant le début de l’essai, ledit Préfet étant en droit de s’y opposer. Il y avait, aussi, obligation d’informer le Maire 3 jours avant l’essai en lui transmettant par courrier la copie de l’autorisation de l’essai ainsi que la date ou période prévisible des opérations de traitement. Les coordonnées téléphoniques d’une personne présente sur le lieu des opérations et joignable à tout moment au cours du déroulé de l’essai devait, en outre, lui être faite. Sans compter l’obligation d’une transmission par courrier et par courriel au service régional de l’alimentation de l’agriculture et de la forêt, ainsi que la rédaction, par le responsable de l’essai, d’un rapport transmis à l’autorité administrative dans les 6 mois de l’essai et, en tout état de cause, avant la date de fin d’expérimentation, savoir, le 30/10/2021, le tout, enfin transmis à l’ANSES pour évaluation des essais, formulation de conclusions sur les questions de réduction des risques et d’éventuelles recommandations pour l’avenir.

Sur le terrain et au plan pratique, l’expérimentation devait satisfaire aux conditions environnementales suivantes :

  • seule était validée l’utilisation de produits phytopharmaceutiques utilisables en agriculture biologique ou dans le cadre d’une exploitation certifiée de haute valeur environnementale,
  • l’essai devait être effectué dans le respect de la réglementation relative à l’aviation civile et aux aéronefs. (encadré par les Scénarios dit « S1 » et “S2” de l’arrêté du 17 décembre 2015),
  • les aéronefs devaient être utilisés hors agglomération et à plus de 150 m d’un rassemblement de personnes,
  • des équipements de protection étaient obligatoires (requis par l’autorisation de mise sur le marché du produit) pour toute personne manipulant les produits phytopharmaceutiques,
  • il fallait prévoir une aire de remplissage au niveau des points de ravitaillement et une aire de nettoyage,
  • il y avait obligation de respecter une distance de sécurité de 100 m des zones sensibles (habitations, jardins, bâtiments et parcs contenant des animaux, usines d’eau potable et réservoirs, bassins de pisciculture, conchyliculture etc, points d’eau, canaux de navigation, d’irrigation et de drainage, littoral),
  • il fallait baliser la zone d’épandage et en interdire son accès au public (50 m de la zone traitée).

Dans l’engouement de cette innovation expérimentale, une proposition de Loi n° 2322, en date du 16/10/2019 et, visant à autoriser l’épandage par drone dans le milieu agricole, avait aussi été portée par Madame la Député Bérengère POLETI mais, rapidement, avortée en ce qu’elle n’avait, très étonnamment, pas tenu compte de l’existence de la Loi d’expérimentation dite « EGalim ».

En revanche, les 28/02/2020 et 05/01/2021, des procédures judiciaires ont été initiées, devant le Conseil d’Etat, en nullité de l’arrêté du 26/08/2019, par l’association Santé Environnement Combe de Savoie, Monsieur Maurice PICHON et l’EARL Domaine Giachino. Ces requérants entendaient se prévaloir de ce que l’arrêté prévoyait des mesures insuffisantes pour garantir la santé et les droits des tiers aux opérations d’utilisation des produits phytopharmaceutiques par aéronefs télépilotés.

Dans sa décision du 26/07/2021, d’un point de vue strictement juridique, le Conseil d’Etat a été amené à statuer sur les questions, d’une part, de « légalité externe », c’est-à-dire de la validité de la procédure de prise de l’arrêté contesté, d’autre part, de « légalité interne », à savoir les faits et le droit applicables à l’arrêté. En ce qui concerne la « légalité externe », le Conseil d’état a considéré que l’arrêté n’était entaché d’aucune irrégularité en ce qu’il avait parfaitement satisfait au cadre constitutionnel, peu importait, d’abord, que la Charte de l’environnement ne soit pas mentionnée dans les visas de l’arrêté, ensuite, que la note d’appui scientifique et technique de l’ANSES, en date du 30/07/2019, n’ait pas été communiquée au public lors de sa consultation (…) dans la mesure où cette note n’avait vocation qu’à éclairer l’autorité administrative dans l’élaboration de l’arrêté contesté. S’agissant de la « légalité interne », le Conseil d’Etat a été amené à considérer l’arrêté comme étant légal en ce que, d’une part, il n’avait pas méconnu les dispositions initiales de l’article L. 253-8 du Code rural et de la pêche maritime, d’autre part, que son article 2 prévoyait, expressément, toutes mesures d’évaluation obligatoire, puis de contrôle et, aussi, de rapport final des dérives des produits phytopharmaceutiques et, enfin, que les requérants n’avaient apporté aucune précision suffisante permettant de considérer que l’arrêté aurait méconnu diverses normes constitutionnelles et européennes. 

Cependant, ce même Conseil d’Etat a considéré que les requérants étaient fondés à solliciter l’annulation de l’article 9 de l’arrêté attaqué en ce qu’il ne prévoyait aucune mesure spécifique de protection de la santé des travailleurs agricoles exerçant leur activité à proximité immédiate de la parcelle traitée à l’aide d’un aéronef télépiloté alors même que ces travailleurs devaient être regardés comme des résidents au sens du règlement (UE) n° 284/2013 de la Commission du 01/03/2013. 

En effet, pour rappel, l’article 9 disposait, simplement, que :

  • « Sans préjudice des dispositions de l’article 2 de l’arrêté du 4 mai 2017 susvisé et des prescriptions concernant les périmètres de protection des captages d’eau destinée à la consommation humaine, une distance de sécurité qui ne peut être inférieure à 100 mètres est respectée vis-à-vis des lieux suivants :

. a) Habitations, jardins et lieux accueillant du public ou des groupes de personnes vulnérables listés à l’annexe de l’arrêté du 27 juin 2011

Susvisé,

.   b) Bâtiments et parcs où des animaux sont présents,

.  c) Parcs d’élevage de gibier, parcs nationaux, espaces classés, réserves naturelles, sites Natura 2000,

.  d) Périmètres de protection immédiate des captages délimités, usines d’eau potable et réservoirs,

.   e) Bassins de pisciculture, conchyliculture, aquaculture et marais salants,

.   f) Points d’eau, canaux de navigation, d’irrigation et de drainage, littoral. »

Cette décision du Conseil d’Etat n’a, toutefois, nullement été commentée par le gouvernement et l’on ne saurait s’en étonner dans la mesure où, ayant été rendue le 26/07/2021 tandis que le gouvernement disposait de 6 mois à compter de la décision du Conseil d’Etat pour revoir sa copie, l’expérimentation devant cesser au 30/10/2021, et les 6 mois expirant au 26/01/2022 alors que deux expérimentations étaient, encore, à terminer, d’une part, les délais de modifications ne pouvaient être tenus, d’autre part, aucun risque d’annulation de l’arrêté du 26/08/2019 n’était encouru puisque, par ailleurs, ses 12 autres articles n’étaient nullement remis en cause par le Conseil d’Etat.

Aujourd’hui, au niveau national et, précisément, depuis le 01/11/2021, compte-tenu du fait que la période d’expérimentation s’est achevée le 30/10/2021, nous sommes revenus à la situation antérieure à la Loi « EGalim » du 30/10/2018 et, donc, au principe d’interdiction de pulvérisation de produits phytopharmaceutiques par drones, posé par l’article 253-8 point I alinéa 1 du Code rural et de la pêche maritime sachant, tout de même qu’il existe une possibilité d’y déroger par application des dispositions de son alinéa 2 selon lequel :

  • « En cas de danger sanitaire grave qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens, la pulvérisation aérienne de produits phytopharmaceutiques pour lutter contre ce danger peut être autorisée temporairement par arrêté conjoint des ministres chargés de l’environnement, de l’agriculture et de la santé. »

Il est, par ailleurs, à noter que, jusqu’au 01/07/2023, « des arrêtés conjoints des ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement, pris après avis du conseil de surveillance (…), peuvent autoriser l’emploi de semences traitées avec des produits contenant les substances mentionnées au premier alinéa du II (de l’article L. 253-8) dont l’utilisation est interdite en application du droit de l’Union européenne ou du Code rural et de la pêche maritime. Ces dérogations sont accordées dans les conditions prévues à l’article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil. »

Au niveau européen, deux textes s’appliquent :

  • d’une part, le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (à voir les articles 28 et 53 / principes et dérogations),
  • d’autre part, la directive 2009/128/CE du Parlement et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides, compatible avec le développement durable. (directive en cours de révision / version 2022 à venir car, actuellement, la notion de « pulvérisation aérienne », définie à son article 5 ne vise que « toute application de pesticides par aéronef, savoir : avion ou hélicoptère »)

En tout état de cause, il est constant que toutes opérations d’épandage de produits phytopharmaceutiques par drone entrent dans le champ d’opérations à risque de catégorie spécifique de sorte que cela nécessite de bien respecter toutes règles de l’aviation civile et d’obtenir une autorisation particulière sur dossiers de PDRA ou de SORA.

S’agissant d’une éventuelle obligation d’utilisation de matériels particuliers à l’épandage par drone, aucun texte ne vise avec précision les matériaux à mettre en œuvre.

La seule chose qui ressort est à lire d’un point de vue général,  d’abord, au niveau des dispositions de l’article 253-8 du Code rural et de la pêche maritime qui vise cette question que par rapport « aux mesures de protection à mettre en œuvre vis-à-vis des personnes habitant des bâtiments à proximité des zones attenantes aux zones de pulvérisation. »

Plus précisément, cet article dispose que :

  • « Ces mesures tiennent compte, notamment, des techniques et matériels d’application employés et sont adaptées au contexte topographique, pédagogique, environnemental et sanitaire. »

La question du « matériel » est, ensuite, mais également, visée au Chapitre III (Matériel d’application de pesticides) de la directive 2009/128/CE, mais, en sa partie « Inspection » (article 8) puis en son article 9 (Pulvérisation aérienne) où il est, expressément, stipulé que :

  • « c) l’opérateur qui effectue la pulvérisation aérienne doit être titulaire d’un certificat visé à l’article 5, paragraphe 2. »

L’article 9 de la directive dispose, également, que :

  • « d) l’entreprise responsable de la pulvérisation aérienne est titulaire d’un certificat délivré par une autorité compétente pour délivrer des autorisations d’utilisation de matériel et d’aéronefs pour la pulvérisation aérienne de pesticides; »,
  • « f) à compter de 2013, l’aéronef est équipé d’accessoires qui constituent la meilleure technologie disponible pour réduire la dérive de la pulvérisation. »

Il ressort de ce qui précède que, avant que d’investir dans du matériel dédié, mieux vaut attendre de savoir quelles seront les éventuelles nouvelles dispositions législatives applicables aux futures expérimentations de pulvérisation par drones.

A cet égard, l’ANSES est, actuellement, en train d’étudier les rapports d’expérimentation dans le but de publier son propre rapport d’analyse qui devrait être officialisé courant juin 2022. Actuellement, l’ANSES fait l’objet d’une saisine de la part de la DGAL (Direction Générale de l’Alimentation) pour une demande d’évaluation d’un retour d’expérimentation de l’Institut Français de la Vigne (IFV) en demande d’évaluation de deux points précis, savoir, d’abord, la qualité de la pulvérisation par drone, ensuite, la question de la dérive. A noter que, dans ses analyses, l’ANSES sera, indirectement, amenée à traiter de la question de la protection des travailleurs afin de solutionner la problématique de l’article 9 de l’arrêté du 26/08/2019 qui avait été retoqué par décision du Conseil d’Etat du 26/07/2021. Plus précisément, l’ANSES va être amenée à réfléchir sur le point de savoir si l’augmentation du nombre d’approvisionnement des drones en produits phytopharmaceutiques, nécessaires à l’épandage de zones importantes, ne constitue pas un risque pour les travailleurs du seul fait de la multiplicité des ravitaillements. Si tel devait être le cas, il est clair que des protocoles devront être mis en œuvre afin de protéger, au maximum, les travailleurs en charge du ravitaillement des réservoirs de produits phytopharmaceutiques des drones d’épandage. A défaut, il est à craindre que ce type d’épandage se trouve, momentanément, mis à mal bien qu’il joue, indéniablement un rôle majeur dans le processus de décarbonisation, de protection contre le tassement de certains terrains et de limitation des intrants.

Franck RICHARD

Vice-Président de l’APADAT

Avocat à la Cour – Barreau de Paris